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四川乡镇改革 政府“神经末梢”能否降低行政成本

 点击:次  发布日期:2019-11-25 08:59    发布人:admin

四川新一轮乡镇行政区划调整工作全面启动,各市(州)、区县的调整计划陆续出台。四川将此轮乡镇行政区划调整作为全省的“一把手”工程来施行。

  乡镇作为行政区划的根底单元,相似于“神经末梢”,但它却是国度政权建立的根基所在。乡镇的变革难度极高,牵一发而动全身,极具应战性。

  这场亟待“破题”的变革背后,是四川想要建构一个现代乡村管理体系。这是一个庞大的系统工程,很难一蹴而就。但是回溯变革的动因,这场四川全省范围内正在持续的大范围乡镇撤并重组能否到达预期的效果,还有待察看。

  “宜合则合”

  “数量多、范围小、密度大、实力弱”是四川乡镇开展的现状。

  一组数据显现,四川乡镇数量居全国第一,经济总量相当于全国排前3位的广东省、江苏省、山东省乡镇数量之和。四川全省均匀每个县设置乡镇25个,远高于全国均匀程度。而四川省乡镇均匀人口为1.8万人,只占全国均匀程度的51.7%,人口最少的乡仅265人。全省乡镇均匀面积106平方千米,只占全国均匀程度的44.2%,面积最小的镇不到0.3平方千米。乡镇GDP均匀8.8亿元,比河南省均匀程度少了10.8亿元。

  四川省委书记彭清华指出,不合理的乡镇行政区划设置,招致微观体系不顺应宏观战略、空间规划不顺应城镇化进程、管理架构不顺应管理现代化请求。四川希望推进全省乡镇行政区划调整,从基本上来肃清乡镇开展上存在的体制机制障碍。

  据悉,四川这轮乡镇行政区划调整变革方案两年内完成,力争在现有数量的根底上,乡镇建制减少30%左右。

  自今年6月初启动调整以来,百日之内,遂宁市乡镇数量由131个减少到95个,减幅27.5%,乡镇均匀人口达3.95万人、均匀面积56.57平方千米,均比调整前进步38%。

  在此轮四川乡镇行政区划变革中,遂宁市的角色相似于“探路者”。

  领到任务的遂宁市,首先要处理的是“哪些乡镇需求撤并”以及“谁和谁兼并”的问题。据遂宁市民政局副局长刘文化引见,此次乡镇行政区划变革,“散”“小”“弱”的乡镇是撤并的重点。

  射洪市是由遂宁市代管的县级市,此次调整,射洪市共撤并9个乡镇。射洪市民政局副局长刘建军承受《中国新闻周刊》采访时表示,乡镇间“谁和谁兼并”需求在历史沿革、交通区位、集镇开展水平、产业开展规划、民俗习气等方面停止综合考量。

  遂宁市民政局副局长刘文化通知《中国新闻周刊》,遂宁采用“正向形式”来推进乡镇间的撤并重组。依照地域相连、产业类似、人缘相亲、生活相融的准绳,突破原有行政壁垒,撤销兼并“纵横交错”的乡镇。而乡镇间的撤并总体思绪是大镇并小镇,强镇并弱镇,向中心镇集聚、往产业连片地域撤并,分离交通区位停止兼并重组,不存在“弱弱”组合。例如,赤城镇兼并了交通闭塞的下东乡;地处边缘地域的青堤乡被撤并到经济实力较强的沱牌镇。

在此次乡镇行政区划变革中,青堤乡被撤销,与沱牌镇兼并组建新的沱牌镇,原被撤乡镇继续保存便民效劳分中心,并强化便民效劳才能,推行“一枚印章管效劳”。摄影/本刊记者 胥大伟  
在此次乡镇行政区划变革中,青堤乡被撤销,与沱牌镇兼并组建新的沱牌镇,原被撤乡镇继续保存便民效劳分中心,并强化便民效劳才能,推行“一枚印章管效劳”。摄影/本刊记者 胥大伟

  而乡镇范围的设置如何做到科学性,则是另一道难题。

  依照四川省拟定的乡镇设置规范,人口需求到达3万人,面积达60平方公里。武汉大学社会学院院长贺雪峰以为中西部地域乡镇,人口3万~5万,面积60~100平方公里,是具有合理性的。贺雪峰通知《中国新闻周刊》,一个县通常辖10~20个乡镇,一个乡镇辖20~30个村。照此测算,一个村人口范围为一两千人。这是现代基层管理较为理想的幅度。“每村一两千人的范围,意味着村干部根本能够把每家每户的状况都控制。”贺雪峰说。

  而在基层的实践操作中,其实并不完整依照省定指标来肯定乡镇的范围。例如在此次乡镇行政区划变革中,射洪市将玉太乡、金鹤乡兼并到大榆镇。“三合一”后,新大榆镇面积到达112平方公里,成为射洪面积最大、人口最多的乡镇。此番撤并操作的背后,是出于将来产业开展的考量,射洪市希望借此推进“中国锂电之都”、西部国际技术协作产业园的建立。

  遂宁市多位民政系统官员对《中国新闻周刊》表示,经过此次乡镇区划调整变革,遂宁希望能最大限度处理原有区划中不合理要素、最大限度重塑经济天文幅员,并为将来开展预留空间。

  力图平顺

  事实上,自1986年各地展开“撤并乡镇”开端,中国阅历了数轮乡镇撤并浪潮,期间鲜有胜利案例,反而撤并之后常呈现分合重复的现象。

  今年11月8日,广东韶关市翁源县15年前被撤销建制的铁龙镇再度挂牌。据理解,铁龙镇2004年撤销建制以后,大众办事不便当、管理体制不顺畅、惠民政策难落实等问题不断限制着铁龙的开展。湖北省广水市汲取自觉撤销李店乡的经验,于 2011 年正式恢复该乡建制。李店乡恢复建制后开展疾速,于 2014 年撤乡建镇,成为远近出名的鄂北中心镇。

  有学者撰文罗列了中国以往乡镇撤并过程中存在的问题,诸如政府效劳不到位、国有资产的流失糜费、被兼并乡镇干部心理不均衡、大众办事难等。

  武汉大学社会学院院长贺雪峰以为传统乡镇区划大多由历史构成,具有一定科学性,出于客观性的硬性调整,很容易使得乡镇撤并的过程中问题丛生。国度行政学院教授、中国行政体制变革研讨会副会长汪玉凯亦以为,乡镇撤并过程中肯定会遇到很大阻力,乡镇编制机构小而全,撤并过程中“消化不好”则会招致后遗症。

  遂宁市民政局副局长刘文化引见,遂宁市经过“工作留任一批、用好新增职数布置一批、交流市县部门运用一批、提升职级布置一批、保存待遇布置一批”等渠道,对涉改官员停止安顿,对因调整暂时超配的乡镇和县级部门指导班子,方案用3年时间停止消化。

  乡镇行政区划调整并非是孤立的,变革的任务也不是单纯的撤并乡镇。在遂宁,此轮乡镇区划变革与乡镇机构变革同步停止。在此次调整中,青堤乡被撤销,与沱牌镇兼并组建新的沱牌镇。新组建的沱牌镇辖33个村委会和5个居委会,户籍人口75747人,幅员面积达91.17平方公里。人口和面积的增加,沱牌镇指导班子职数也相应增加。

  遂宁市射洪市沱牌镇党委书记赵东通知《中国新闻周刊》,新组建的沱牌镇指导班子职数由9人扩展到了12人。蓬溪县赤城镇指导班子也从9人扩展到12人,同时还将当地派出所所长归入乡镇指导班子里来。

  遂宁市民政局副局长刘文化通知《中国新闻周刊》,以往乡镇指导职数是固定的,如今则是乡镇大小和人口多寡,分档设立职数。“乡镇越大,它的指导职数肯定就越多,而且乡镇的办事机构肯定也要多一些。”刘文化说。

  乡镇机构、编制的新增与扩大是为理解决“乡镇数量多、但人员编制有限”的顽疾。以遂宁市为例,遂宁均匀每个乡镇仅有行政编制22.7名、指导职数8.4名、内设机构4.1个,有的乡镇除了指导普通公务员就屈指可数了,有岗无人的现象较为突出,以至有34个乡镇(街道)连指导班子都没有配齐。

  此外,在财政转移支付方面。遂宁对平衡性转移支付、县级根本财力保证奖补转移支付、乡村综合变革“一事一议”财政奖补资金等分配,不因乡镇个数减少而减少。

  在刘文化看来,四川乡镇数量多,与原来财政的拨款体制有关系。原先上级的转移支付是依照乡镇数量多寡来拨付,乡镇越多这意味着转移支付就多。“中西部地域,乡镇大都依托财政的转移支付,兼并乡镇意味着少了一个盘子。”刘文化以为,往常财政的转移支付方式发作变化,按乡镇人口、面积、艰难水平来停止拨付,消除了大家的疑虑,也利于乡镇行政区划调整的推进。

  能否降低行政本钱?

  四川此轮乡镇区划调整,经济上的诉求愈加明白。四川希望经过撤并重组,集聚要从来做大做强乡镇,以抵消乡村日益严重的老龄化和空心化带来的开展窘境。

  赤城镇党委书记姜文以为,乡村空心化加剧耕地的旷费,缺失人的要素,使得产业开展艰难重重,也给基层管理带来应战。

  国度行政学院教授、中国行政体制变革研讨会副会长汪玉凯以为,乡村空心化是中国城镇化过程中十分痛苦的过程,面对空心化难题,中西部乡镇除了“抱团开展”没有更好的方法。

  武汉大学社会学院院长贺雪峰则以为,除了少数城关镇、工业重镇和交通区位好的商业重镇,中西部地域农业镇大多很难做大做强。空心化加剧,又使得乡村留守的人自身就成为问题,在乡村猛烈的转型时期,问题随时随地产生,基层管理面临比过去更猛烈、更复杂的变局,必需要政府更多的介入。

  在汪玉凯看来,县域经济和乡镇经济是“跷跷板”的关系,让乡镇政府完整放弃经济职能,转向公共效劳和基层管理是不太可能的。汪玉凯以为首先应增强县域经济的统领作用,这样乡镇才有更多的精神去注重管理。

  但是随着乡镇的撤并重组,兼并后的乡镇管辖的区域面积扩展、人口范围增加,也加大了管理的难度。同时乡镇撤并所带来的行政本钱的降低和行政效率的提升效能也有待评价。

  前几轮的乡镇撤并,江苏、山东、浙江等省都将机构精简、进步行政效率列为乡镇行政区划变革的中心目的,苏鲁浙三省均匀裁减机构比例达20%以上,精简人员比例超40%。依据江苏省所做的一项抽样调查显现:所调查的116个乡镇中,行政工作效率有较大进步的有16个,占 13 %;有些进步的有65个,占56%;其他35个乡镇的工作效率则有不同水平的降落。在经济欠兴旺地域,乡镇撤并后呈现了乡镇减少与机构臃肿同时存在的场面。有的乡镇撤并后,一个乡镇正副书记和乡镇长人数到达二十多人,人浮于事,大大降低了乡镇行政运转效率,也增加了行政本钱 。

  贺雪峰以为,乡镇的基层建制的根本准绳,就是“以不变应万变”,不能经过兼并乡镇,来削减基层行政干部装备,而乡镇管理面积的扩展,会使得乡镇在必要时增加管理层级。

  在贺雪峰看来,前几轮乡镇撤并分分合合,鲜有胜利案例,是由于城市化进程之下,乡村人口固然在减少,但地域面积和行政事务并没有减少,国度的投入还在大幅增加。

  “我们没必要经过减少行政建制来应对乡村人口的减少。”他以为,关键是要有效降低行政本钱。